关于城乡发展一体化体制机制改革路径的战略思考

顾益康 潘伟光 沈月琴

　　(浙江农林大学中国农民发展研究中心)

　　党的十八届三中全会把健全城乡发展一体化体制机制作为改革的重大任务，强调“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”这是党中央贯彻落实十八大提出的“推进城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”的行动指南。国家新型城镇化规划把推动城乡发展一体化,完善城乡发展一体化的体制机制,作为新型城镇化的重大目标任务与战略举措。我们认为，健全城乡发展一体化体制机制是中央解决新时期三农问题的新战略。从一定意义上来讲，城乡发展一体化既是实现农民全面发展的必由之路，也是全面实现国家繁荣、民族复兴、人民幸福的中国梦的圆梦之路。浙江的城乡发展一体化已经有了很好的基础，也有众多有利条件，但也存在许多亟待解决的问题和矛盾。十八届三中全会的决定为我们解决这方面的矛盾和问题指明了方向，创造了极为有利的条件。浙江作为沿海发达地区和市场化改革的先行地区，既有条件，也有必要，坚持以新型城镇化引领城乡发展一体化。为此，必须在健全城乡发展一体化体制机制方面进行更加大胆的改革探索。重点要在五个方面进行改革创新，探索城乡一体化发展的新路子。

　　深化农业经营体制改革，探索高效生态农业现代化的新路子

　　十八届三中全会把“加快构建新型农业经营体系”作为加快现代农业发展的首要的改革举措。这充分体现中央以改革创新思路来发展现代农业的战略思想。从我省实践来看，专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等农业新型主体正在成长之中，传统的小农经营方式还占有相当大的比例，新型主体的结构与联系也不甚合理，生产、加工、营销和产前、产中、产后服务还缺乏高效有机的连接。农业规模化生产和社会化服务水平都还有待进一步提升。因此，我们必须在深化农业经营体制改革，加快构建新型农业经营体系作为发展高效生态农业的突破性举措，努力探索一条具有中国特色和浙江特点的“经济高效、经营集约、产品安全、功能多样、资源节约、环境友好、技术密集、文化创意”的新型农业现代化道路。我们认为，总的是要把建立以集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业双层经营体制为目标，来构建和完善新型农业经营体系。一是要稳定农村土地承包关系并保持长久不变的基础上来建立市场化土地流转机制，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。二是要按照“三位一体”的思路来发展新型的农村合作经济，就是要以农民专业合作社和社区性村经济合作社为主体，赋予和培育其信用合作、产销合作服务功能。三是要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式，并按照产业化合作经营的思路，让这些农业企业与专业合作社、村经济合作社结成更加紧密的产业化的战略合作与共创共富的利益联结关系，成为名符其实的带动农民共同发展现代农业的农业龙头企业。四是引导与激励农业经营主体转变经营方式，走生态化经营道路，进一步完善生态效益补偿机制，探索生态效益补偿市场化路径。

　　深化农村产权制度改革，探索增加农民财产性收入的新路子

　　十八届三中全会在赋予农民更多财产权利方面提出了许多具有开创性的改革思路和改革举措。这不仅为农民在财产性收入的增长开拓了广阔的前景，并且这也是具体落实《决定》提出的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”的目标的实际行动。我们认为，这方面的改革综合起来讲，就是要按照建立完善社会主义市场经济体制要求来深化农村产权制度改革，探索增加农民财产性收入和激活农民创业要素的新路子。一是深化农村集体经济和村经济合作社的产权制度改革，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。实行农民的户籍性质、社会身份与集体经济组织成员身份的分离，使那些有条件进城创业就业的农民能够依旧享受和处置集体财产权益。二是要改革完善农村宅基地制度，保障农户宅基地用益物权，赋予建在农民集体宅基地上的住房以明确完整的产权。使农民住房逐渐做到商品化、财产化。抓紧开展推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，为增加农民财产性收入开辟新的渠道。

　　三是要抓紧建立农村产权流转交易市场，制定农村产权交易市场的规则和农村产权交易的具体细则和办法。

　　深化城乡要素市场改革，探索城乡基本公共服务均等化的新路子

　　城乡要素不平等交换和公共资源不均衡配置是城乡二元结构制约三农发展的最重要的影响因素。《决定》把推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置作为健全城乡发展一体化体制机制的重大改革举措，充分体现了中央突破城乡二元结构的决心和胆魄。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置可以说是健全城乡一体化体制机制的主攻点和关键点，也是城乡均衡发展和城乡一体化的重要基础。推进这方面的改革，既要发挥市场机制“看不见的手”决定性作用和政府“看得见的手”的主导性作用。一是推进城乡生产要素的平等交换，建立城乡统一的生产要素市场，维护农民生产要素权益。要切实赋予农民作为劳动力要素的平等劳动权益，建立城乡统一的劳动力市场，依法保障农民工同工同酬和同等福利待遇。要进一步深化土地制度改革，加快建立城乡统一的土地要素市场特别是建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，保障农民公平分享土地增值收益。要进一步深化农村金融体制改革，积极培育农村金融市场，保障金融机构农村存款主要用于农业农村，支持农民发展多种形式的新型金融合作。二是深化支农体制的改革，健全农业支持保护体系。要按照工业反哺农业的要求和提高农业补贴效率的目标，加快改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。要以农业政策性保险为重点，完善农业保险制度，切实解决农业所面临的市场、自然灾害、病虫害等多种风险，解决好农民发展农业的后顾之忧。同时，还要鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。三是以城乡基本公共服务均等化为目标，统筹城乡基础设施建设和社区建设。要按照城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射的思路，切实加强农村基础设施建设投资的力度，全面提高农村教育、医疗、卫生、科技和社会福利事业的建设水平和农民享受公共服务的水平。

　　深化城乡建设与社会管理体制改革，探索新型城镇化和新农村建设协调推进的新路子

　　城镇化是扩大内需、拉动投资，推进经济社会现代化极为重要的动力机制，城镇化建设和新农村建设是统筹城乡发展两个并行不悖的重要抓手，《决定》把完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，摆到健全城乡发展一体化体制机制的极为重要的战略位置，这是推动十八大提出的四化同步推进的现代化战略的一个重大改革举措。具体来说，要抓好三个重点。一是要构建城镇化和新农村建设双轮驱动、协调推进的体制机制。要顺势而为地加快推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，优化都市区、中心城市、县域城市、中心镇和中心村的城乡空间布局结构。要把有条件的中心镇培育成为吸纳农业转移人口的现代小城市，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。同时要深入实施美丽乡村计划，把中心村建设成为能够让农民享受现代文明生活的农村新社区。二是要推进城市建设管理创新。要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。要积极稳妥地推进县改市的改革和镇管理体制改革，建立和完善跨区域城市发展协调机制。三是要深化城乡综合配套改革，加快推进农业转移人口市民化。要整体推进城乡户籍制度、社会保障制度和产权制度等综合配套改革，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。通过上述综合性改革措施来加快农业转移人口市民化的进程。

　　深化生态文明制度改革，探索城乡生态资源使用与补偿、保护相结合的新路子

　　建设生态文明是我国在新时期“五位一体”建设的重要组成部分，是我国生态环境可持续发展的必由之路，也是建设美丽中国、实现城乡和谐发展的重要战略举措。我国生态文明的制度体系相对较为薄弱，需要重点在四个方面加以推进。一是明确自然资源资产产权和使用用途。要加快对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间的边界和权属进行确定，形成自然资源产权所有者责权利的统一。加快生态空间的规划，明确用途与边界，加强国家对自然资源使用的有效监管。二是要加快生态主体功能区的建设。划定我省主要生态功能区，加大对源头山区的水土保持与开发保护。三是要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。要对生态公益林区、省级生态主体功能区进行财政的转移支付，依据面积大小及权属进行财政补贴。要稳定和扩大退耕还林的范围，并加大财政支持。探索生态环境保护的市场化机制，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，通过市场交易价格发现资源成本和价值。四是要健全生态环境保护管理制度体系。要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度，严格实行生态环境损害的责任者赔偿制度，健全举报制度，健全国有林区经营管理体制，等等，全面提升生态文明建设水平，走出一条有浙江特色、全国领先的城乡生态资源使用与补偿、保护相结合的新路子。