指导意见明确指出，县级部门行政执法职能的相对集中并向中心镇延伸，提高中心镇政府统筹协调能力，是现行法律制度框架内一条现实可行的途径。要借鉴义乌市佛堂镇“大综合执法”试点经验，在中心镇管理职能相近的领域积极探索和实行一个主体、一支队伍执法，充分发挥一队多用、一岗多能的快速反应功能，及时处置违法行为，最大程度减少对当事人的损害，方便人民群众服务需求，提高行政效率。

　　这意味着佛堂镇“大综合执法”试点，将推广至浙江全省中心镇。

　　乡镇执法几种模式比较

　　目前，我国乡镇执法主要涉及三个方面:一是公共安全管理，涉及安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等；二是人口资源环境监管，涉及城镇管理、市政(包括村镇规划建设)、国土资源、民政、环境保护等；三是农村市场管理，包括产品质量、食品卫生、医疗卫生、农资等。

　　在这些领域，全国多数地方，乡镇执法责大权小的问题一直没有解决。

　　据调查，解决此类问题，各地做法大致有：

　　一是县级政府相关部门依法委托乡镇政府行使执法权。如人口与计生主管部门将征收社会抚养费的执法权委托给乡镇政府行使；安监部门将部分安全生产行政处罚权委托乡镇安监站行使等等。

　　这种委托执法模式，因法律规定可以委托执法的少之又少，加上也没有从根本上解决权责不对等的问题，相对于乡镇庞杂的管理事务，实在解不了渴。

　　二是县级政府相关部门分别向乡镇派出机构。这要么带来机构进一步膨胀，要么还是力量过于单薄执法无力，而且还容易与乡镇政府产生磨擦，协调、配合都是问题。显然，这不是乡镇行政管理体制改革的方向。

　　三是开展相对集中行政处罚权或综合执法的县(市、区)执法局，在乡镇设立执法中队，集中行使县(市、区)执法局的行政执法权。这种模式在拓展相对集中行政处罚权的领域后，更能有效推进乡镇城管执法。

　　与上述做法相比，义乌“大综合执法”试点更为可取:佛堂大队是以义乌市综合行政执法局的名义行使综合执法权，同时扩大综合执法权范围，实行条块结合、以块为主的管理。

　　对这种高度集中下沉执法力量、减少执法层级的做法，义乌市综合行政执法局佛堂大队大队长贾志建认为其“理顺了县乡执法关系，实现权责对等，而且不突破现行法律，不增加人员编制”。

　　佛堂镇的人大代表、政协委员、村两委代表、村民代表、企业代表等座谈中也认可这种模式。对此，中央编办、国务院法制办等上级有关部门和省内外不少地方政府负责人到义乌调研、考察后，都表示了赞赏、肯定。

　　与部门衔接工作尚需磨合

　　“佛堂大队现有在编执法人员25人，可以说佛堂现在有25个卫生监督员，25个安全生产监管员，25个土管员……”义乌市的一位领导表示。

　　此话不错。但由此也折射了担子重、责任大、对执法人员素质要求高。佛堂大队计划编制35人，至今未满。

　　贾志建谈到面临的一些工作难题:

　　比如，与20多个职能划转部门的衔接工作，还需要磨合，上级指示、政策措施还存在传达不及时，甚至未传达等问题；管理权限与处罚权限不对等，造成执法效果受影响。

　　同时，面对集中凸显的社会矛盾，大家普遍感到执法压力、执法强度相当大。试点一年多来，如何推进执法工作的常态化长效化规范化，还有一段路要走。

　　贾志建感到最难办的，还是对一些历史遗留问题的处理。比如，道路两旁的违法建设，多年未及时拆除。当监管职责划转到佛堂大队后，马上被要求执法到位。“我们想解决历史遗留问题。但考虑到其中大多涉及到老百姓的生存问题，我又感到很难过，觉得很难办。”贾志建说。

　　群众对政府执法的高期望值，有时直接体现在时间上，8点钟打来电话，9点钟就要求解决，给执法工作走程序的时间都不留，这些问题也常困扰执法工作。

　　借力各方加强综合管理

　　佛堂镇“大综合执法”试点，已步入行政执法体制改革深水区。事实上，义乌政府是即开放也慎重的。

　　考虑到农业部门中的畜牧兽医行政处罚职能、建设部门中的企业资质管理、工程质量(安全)、建筑节能、测绘管理方面的行政处罚职能专业性较强，且有些处罚还需经过上级部门的核准等因素，这些行政处罚权，都暂不划归乡镇城管执法试点范围。

　　即便这样，佛堂大队的执法量也翻了好几倍。据佛堂大队副队长陈向华介绍，义乌市的几个污染大户全在佛堂镇，必须重点监测；镇里有个废银矿，总有人三天两头进去乱挖，执法也要跟进，否则出了问题怎么办……

　　基于人手不够，贾志建希望借助各方力量，加强综合管理。目前，佛堂镇已在起草规定，要求村干部要对本村违法建设负相应责任。

　　佛堂大队还将进一步开展多种形式的普法宣传，提高村民的自觉守法意识。

　　同时，贾志建希望与划转部门进一步加强协作，实现审批信息与日常执法的有效对接。

　　佛堂镇“大综合执法”试点，可以说是依法赋权、重心下移、职权归位。对此，浙江省在上述指导意见中提出以下明确要求:

　　各级城管执法机关要进一步加强派驻中心镇队伍的管理，加强培训教育，建立一线队员轮训制度，提高行政执法人员的政治素质和业务素质；各城管相关部门要加强对中心镇管理的业务指导和信息沟通，及时传达上级行政主管部门有关的文件要求和会议精神，支持中心镇行政执法体制的改革；各级政府法制机构要积极做好执法体制改革的指导、协调和监督工作，解决城管行政执法中可能出现的执法争议和一些实际困难。