城市化和城市发展，是当代中国最重要的问题之一。
2019年末，我国常住人口城镇化率是60.6%，浙江已达70%，杭州更是高达78.5%。根据城镇化发展S曲线理论，当一个国家城市人口超过20%，城镇化加速；到50%左右则进入相对减速期；到70%时,城镇化将趋于稳定。
俯瞰龙港。拍友 董其泼 摄
浙江已进入城市化的“下半场”。“十四五”期间，浙江该如何统筹打造都市圈，什么样的城市更适合浙江经济社会全面发展？近日，浙江日报、浙江省公共政策研究院主办的“提问‘十四五’系列高端智库沙龙”之——“城市化发展与城市治理”在杭州举行。与会专家就“十四五”期间浙江如何更有效率地配置资源，构建良性互动、相得益彰的城市化发展格局，持续推进绿色、智慧、创新、人文、宜居型新型城市建设进行了深入探讨。
大国大城——提升中心城市能级
这两年，是浙江城市发展中极具标志性的年份。2019年,浙江人口持续增长，杭州人口净流入居全国第一，宁波全国第四。杭州的常住人口突破千万，从特大城市晋升为超大城市。在中国五类城市规模划分中，“超大城市”是最高等级。
同时，到2019年末，浙江常住人口5850万，城镇化率达到了70%的门槛。在城市学研究中，70%的城镇化率意味着城镇化从“农民进城”的上半场，步入“人口进一步向中心城市聚集”的下半场。城市的规模效应愈加突出。
提升中心城市能级，毫无疑问是“十四五”期间浙江城市发展的重中之重。“只有大城市的成长，才能解决我们发展中的问题。”省政策研究室原副主任郭占恒指出，城市化和“十四五”规划建议的三个核心要义密切相关。“我们立足新发展阶段、贯彻落实新发展理念、构建新发展格局，都需要平台。这个平台就是大城市，因为大城市有产业基础，聚集了高端要素，集聚了人才。比如我们在说新发展格局的枢纽，很重要的枢纽就是大城市。中国进出口博览会在上海开，就是因为上海是国际化大都市，就是‘双循环’的枢纽。”
“城市治理最核心的，是要解决发展问题、创新问题。怎样培养成长新经济、新模式、新业态，应该成为城市管理者最为关心的问题。如果这‘三新’形成不起来，城市就会衰落。”郭占恒说，“城市能不能跟上新发展格局的步伐，就在于你这个城市能不能集聚外来人口。”
那么，该如何增强中心城市的经济和人口承载能力？如何提高中心城市的首位度和竞争力？杭州国际城市学研究中心主任江山舞表示，杭州通过打造西溪湿地推动“转变城市发展方式”的经验，值得总结推广。“最后落脚点是宜居，‘宜居’是检验城市高质量发展、高水平治理、高品质生活的试金石”。江山舞解释，西溪湿地最有价值的地方，是探索了从“湿地公园”到“湿地公园型城市组团”再到“POD（Park Oriented Development以公园为导向）发展”的转型之路：不仅在城市“边缘地带”建了一个公园，更成功吸引浙江大学、阿里巴巴总部、未来科技城、梦想小镇、之江实验室等科技创新平台，随后，依托湿地衍生业态，形成西溪经济圈、文化圈和生活圈，生产、生活、生态三个空间有机融合，实现生态效益、社会效益与经济效益的统一，成为杭州的一个新增长极。
杭州通过打造西溪湿地推动城市治理和发展。图为西溪湿地“秋芦飞雪”。 记者 林云龙 摄
江山舞表示，在“十四五”期间，要更关注此类的城市基础设施对城市发展的引领作用，即“XOD”的理念。这个“X”，可以是现在关注度较高的经济类的基础设施，如道路、轨交、高铁等，也可以是西溪湿地这样的生态类基础设施，还可以是学校、医院等社会类基础设施。“这段时间，我们尤其关注浙江正在大力推进的‘未来社区’，这必将引领改善城市基础设施，成为新时代以人为核心的城市现代化的大平台。”
与江山舞一样，不少与会专家，都不约而同地看好我省正在推进的未来社区和未来城市建设，这或将成为提升中心城市能级的“发动机”。
作为直接参与城市建设的业内人士，杭州市城市建设投资集团公司副总经理范川对未来社区模式寄予厚望：“过去我们开发一个小区，就是把房子建好、人住进来，其他各方面的配置，如交通组织、人居环境、社会治理、医疗养老等方面，都没统筹考虑。如果还是停留在传统的城市区域布局和建设模式上，达不到高能级城市的提升效果。所以未来社区、未来城市建设，对城市能级提升是非常有必要的探索。”
“中央‘十四五’规划建议中，提出要实施城市更新行动。我觉得这是城市化发展和城市治理一个非常重要的方面。”省公共政策研究院资深研究员蓝蔚青表示，我省以老旧小区改造和未来社区建设“双线出击”，正是在城市更新上的有益尝试。“未来社区是未来城市的细胞和基石。当前，老旧小区与新建商品房小区生活品质的巨大反差，成为发展不平衡不充分的突出表现。未来社区建设和老旧小区改造有机结合，实现城市有机更新，是提升中心城市能级的重要举措。它不仅是拓宽新经济发展空间的基础工程，而且是提高城市美誉度、吸引力、竞争力的城市形象工程，更是全方位的民生工程，还是实现高水平治理的社会工程。”
小城机遇——发挥县域比较优势
浙江的城市发展，似乎也遵循着强者恒强的马太效应。然而，浙江有一大批小城镇，他们该怎么办？
省发展规划研究院首席研究员潘毅刚表示：“城市化是一个连续的突破过程，从城一直到乡，中间的过渡节点——小城镇，至关重要。”他认为，当前浙江人口正向都市区集聚，在这个过程中，县域如何跟都市区功能互补，发挥比较优势，形成大中小协调发展的格局，显得非常重要。“在这个节点上，我省正在进行的小城镇培育建设，就是要解决小城市内生动力的问题。”
在这方面，浙江已有先行先试的经验。去年8月龙港撤镇设市，全力打造全国新型城镇化综合改革“示范窗口”。日前公布的第四批省级小城市培育试点名单上，东阳南马镇花园村成为全省首个“村域小城市”培育试点。这些生动的案例，显示出小城市依然充满活力与希望。“因为轨道交通、互联网的影响，我们很可能形成一个新的生产力布局，县域经济依然是很重要的。”潘毅刚说。
在浙江大学区域与城市发展研究中心副主任许庆明教授眼里，“浙江的城镇空间结构一直是呈金字塔型三级结构：杭州、宁波两个‘万亿级’城市位于金字塔的顶端，中间是地级市，底层是县级市。”在他看来，从“十四五”开始，这个“金字塔形”会发生重要变化——
“我省城市空间结构体系，将变为更有效率的扁平化结构，即从原来‘省域中心城市——地级中心城市——县级中心城市’的3层结构，演变为两级‘省域中心城市——县级中心城市’。”许庆明说，位于城市空间结构体系顶层的杭州、宁波两大城市规模将进一步扩展、功能进一步增强，成为我省参与区域经济竞争和世界经济竞争的主导力量；同时位于底层的各县域经济中心功能将得到强化，规模将进一步扩张，成为我省深入实施新型城镇化战略和乡村振兴战略、加快推进城乡一体化的空间支撑。
许庆明认为，我省城市化进入“下半场”，城乡一体化发展导致作为联系城乡关系枢纽的县城的作用进一步突出。一方面农业现代化的推进，需要产前、产中、产后的生产性服务业为之配套，县城是农业现代化主要的配套服务基地；另一方面农村居民对生活高质量的追求，需要基础设施相对完善的县城提供现代生活性服务业。因此，县城要增强要素集聚能力、提升功能、进一步扩张规模，未来县城的作用会不断增强。
“为了顺应我省城市空间结构变动的趋势，需要推进区域中心城市能级的进一步提升，其重要途径就是‘增密度，扩容量’。”许庆明认为，“我省大部分城市存在的问题不是过密，而是过疏，导致城市功能不强，在一定人口集聚密度的基础上再扩大城市规模是提升城市能级的重要途径。”
“从城市经济学的角度来讲，大都市区过度集聚以后，政府要引导人口、人才、资金、信息下沉，打通城乡区域经济循环。”浙江工商大学经济学院副院长毛丰付认为，解决好教育资源和医疗资源的下沉问题，有利于大中小城市协同发展。
都市组团——打造网络型城市群
未来浙江的城市形态，会是什么样的？
“城市和城市之间，一定有一条有机的链条。孤零零的城市就是孤岛，孤岛是长不大的。这个链条里面，要有龙头——大都市区。”郭占恒说，“北京、上海、纽约、巴黎、伦敦，都以大都市作为中心，带动周边中小县城，形成一个大都市区。大都市区越强大，对周边的辐射和带动能力也越强大，形成一个大都市圈。”
“‘十四五’期间城市化破题，重心要放在都市区一体化上面。”省发展规划研究院首席专家朱李鸣的观点，得到了与会专家的一致认可。未来，浙江的城市之间是互联互通的，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。
在近日举行的杭州都市圈第十一次市长联席会议上，安徽宣城申请跨省“入圈”，成为杭州都市圈合作发展协调会观察员城市。“杭州都市圈越大，综合竞争力趋强。”省发展规划研究院首席研究员秦诗立表示，浙江的城市化发展，已经到了中心城市引领的大都市区阶段。
“城市的能级越大，主动纳入杭州城市圈的城市就会越多。比如黄山属于安徽省，杭黄高铁通了，黄山也来加入杭州都市圈，宣城也是一样。这些都不是政府事前规划的，而是因为杭州的活力、能力、辐射力已形成态势，其他城市主动来跟杭州‘交朋友’。”郭占恒认为，高铁和5G将人流和信息流无缝对接，解决了跨区域接轨的问题，将成为大都市区发展的新机遇。
去年2月，浙江正式启动大都市区建设——围绕高质量推进面向未来的大都市区建设，着力打造体现现代化特征、具备核心竞争力和强大发展能级的大都市区。经过1年的建设，目前，四大都市区以占全省79%的土地面积，集聚了94%的人口，创造了96%的经济总量。
浙江大学公共管理学院博士生导师李金珊以美国城市群为例，展示了中心城市和城市群等经济发展优势区域，在经济和人口承载能力方面更为强大的客观规律。美国的城市群，往往是由一两个中心城市加上一堆小城市组成，10个城市群占了全美国76%的GDP、77%的人口，GDP和人口非常匹配。“浙江也要围绕几个大城市，打造一批强生命力的城市集群。”李金珊说。
