浙江在线5月11日讯 (浙江在线记者 金春华 实习生 王湘云) 县乡断层、条块分割，这些基层治理中存在的全国性难题在浙江有了新的破解模式。去年12月，我省在试点的基础上全面推进基层治理体系“四个平台”建设。今年，该项工作纳入“最多跑一次”改革整体推进。至5月10日，全省各地“四个平台”建设进展顺利，已有近一半乡镇(街道)完成建设，宁波、绍兴已相继实现全覆盖。
基层治理体系“四个平台”运用矩阵化管理理念，对乡镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行整合，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务4个功能性工作平台，并以综合指挥、属地管理、全科网格、运行机制为支撑。这项改革推动更多资源向乡镇倾斜，使职权、力量等围着问题转、贴牢一线干。对群众来说，“四个平台”的建立，让大家在家门口就能办好事。
绍兴柯桥区杨汛桥镇，是当地经济重镇之一，也是全国小城镇综合改革试点镇。当地在推进基层治理体系“四个平台”建设之际，把乡镇党委、政府中心工作整合进去。该镇党委书记任宏亮说，“四个平台”建成后，镇里不仅增加20多名人手，而且因为对派驻机构有了管理、指挥权限，以前有些“看得见管不着”的事变成了“看得见管得着、管得好”。
今年“五一”小长假期间，龙泉市上垟镇共接待游客两万余人次，却没有接到投诉。5月3日，镇口曾有短时间交通拥堵情况，网格员和镇上群众都通过手机APP反映问题，3分钟内完成了上报、分析、流转、指派等环节，镇综合信息指挥室立即发出指令，派人到拥堵点处置。10分钟后，问题得到妥善解决。
上垟镇党委副书记骆弛宇说，现在，全科网格成为一个覆盖全乡镇(街道)的信息收集端；综合信息指挥室成为一个高速运转的处理器，及时进行研判分析和命令指派；4个功能性平台是有力的处理终端，可及时有效处理事件。
按照全省基层治理体系“四个平台”建设目标——到2017年6月基本建成、9月有效运转，全省各地积极推进、狠抓落实。
围着问题转 贴牢一线干
记者 金春华
核心提示：“基础不牢，地动山摇。”乡镇对政权建设和组织建设起着重要作用。为破解县乡断层、条块分割等基层治理中普遍存在的难题，我省创新探索实践基层治理体系“四个平台”建设，着力打造中国乡镇治理现代化“浙江样板”。“四个平台”，是指综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台。因为平台的出现，乡镇(街道)工作开始有了新的气象。本报记者对全省多个乡镇进行深入采访，为您讲述这项改革近半年来开展的情况，记录改革给乡镇带来的深刻变化。
以前像“话务员”，随身带着三四部工作手机，大小事情都要频繁联系各单位；现在是“指令员”，在综合信息指挥室就能指挥工作、派送任务，耗在协调联系上的时间精力大大减少。
这是基层治理体系“四个平台”给绍兴市上虞区崧厦镇党委副书记宋卫峰带来的最直接变化。
乡镇干部为何成了“话务员”?这是一种普遍现象吗?基层治理体系“四个平台”有哪些内容?它正给浙江乡镇带来哪些变化?自去年12月15日我省全面推进基层治理体系“四个平台”建设至今，已有近半年时间，各项工作进展顺利。
在这个时间节点，我们对改革进行全面回顾、梳理，寻找这些问题的答案。
困境：
尴尬的乡镇现状
乡镇，中国行政体系的“最末梢”。
根据省政府网站显示，2017年初，浙江共有乡镇929个，算上街道，乡级行政区共1378个。它们在基层治理中起着主力军作用，直接服务近5600万群众。
但目前，由于县乡没有很好地统筹起来，产生了诸如县乡断层、条块分割等一系列难题。
“老百姓对此有两种很形象的说法：一种说乡镇是‘打工型政府’，说的是很多县级部门把工作压给了乡镇，乡镇为部门‘打工’；另一种说乡镇是‘缺胳膊少腿型政府’，说的是乡镇尽管任务多，但人手少、资源少、职权少。”5月初，全省市县编办主任年度培训班上，与会人员在这一点上的感受竟出奇相似。
一边是各乡镇“我的地盘难作主”的尴尬，一边是“基础不牢，地动山摇”的警示。这样一个全国性难题，如何破解?
给乡镇加压?最大限度发挥乡镇工作的效能?
不可行。省编办和浙大曾合作搞过一个课题，对乡镇工作状态进行摸底。结果是，全省大多数乡镇目前的工作已经满负荷，压力很大。
给乡镇减负?很多工作都由县级部门及其派驻机构来承担?
不现实。因为，乡镇党委政府在基层治理方面的效果比部门好。可以预见，今后很长一段时间内，乡镇还是要承担大量的工作任务。
继续乡镇的“老办法”——协作配合或者部门与乡镇共建?
效果也不甚理想。因为这些措施缺乏长效机制，而且与部门和乡镇的“一把手”个人人脉、个人协调能力密切相关，如果“一把手”协调能力差，“共建”很可能就成了空架子。
如果赋予乡镇执法等权力呢?这需要对现行法律和体制作大调整，在省级层面并不现实。即使调整，也需要一个长期的过程。
真的无法作为了吗?
2015年3月4日，全省行政体制和机构编制工作会议在杭州召开，“四个平台”概念首次提出。3个月后，省委十三届七次全会明确提出要提升乡镇(街道)统筹协调能力，探索建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台。
破局： 搭建平台寻良方
平台，是在没有“最优解”情况下求得的“更优解”。
基层治理体系“四个平台”，是一个资源集合平台。它运用矩阵化管理理念，把乡镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，完善机制，整合力量，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，并以综合指挥、属地管理、全科网格、运行机制为支撑。
乡镇工作千头万绪，四个功能性工作平台够了吗?
杨汛桥镇，位于绍兴柯桥区西北部，是绍兴的经济重镇之一，也是全国小城镇综合改革试点镇。去年12月起，柯桥区以杨汛桥为试点，探索基层治理体系“四个平台”的规范化、标准化和体系化建设。“我们把乡镇党委政府的中心工作都整合到‘四个平台’的系统中，编制了开展工作的十项机制、六个流程，还把85%的综合执法力量下沉到基层一线。”柯桥区编办主任高来兴介绍说。
在距离杨汛桥镇约400公里的庆元县淤上乡，“四个平台”同样够用。
淤上乡是一个农业乡、山区乡。这里对综合执法和便民服务的要求相对更高。乡党委副书记吴美英介绍说，去年底，乡里基本完成“四个平台”建设的运行工作。现在，乡、村、网格三级信息形成应急联动相应机制，机构实现了扁平化、信息化、联动化。对违法建筑、违法使用土地、市场马路等违法行为，乡里基本可做到全乡范围内40分钟赶到现场处置，综合执法不过夜。
“‘七站八所’变成了‘四个平台’，各部门的网格员也变成了一个。所有问题找他一个人就行，方便。”淤上乡蒲潭村村民林生旺对乡里的便民服务赞不绝口。
麻雀虽小，五脏俱全。乡镇不管大小，和老百姓关系直接、密切的事务主要就在这“四个平台”。基层治理体系“四个平台”通过县乡之间职责重构、资源重配、体系重整，推动更多的资源向乡镇倾斜，使职权、力量等围着问题转、贴牢一线干。
要诀： 属地管理来“给力”
可以说，平台是一种柔性的、功能性的工作机制，让乡镇“借力”作为。
也有人担心，要是部门不肯“给力”怎么办?属地管理成为乡镇的尚方宝剑。
建立统筹协调机制、调整人员管理机制、优化网格管理机制、强化定职定责机制，早在开始试点“四个平台”建设之初，海宁市就制定了四项配套机制，加强属地管理。
“统筹协调机制要求镇(街道)建立联席会议制度，定期会商。人员管理机制中，市级部门派驻机构人员除编制保留在原单位外，工资福利待遇、考核、成长发展等，均由镇(街道)党委为主统一管理。为确保队伍总体保持稳定，下派人员如需调整，事前必须同时向组织、编办、人力社保部门报批。”海宁市编办相关负责人介绍说。
乡镇“权”变大了，会不会出问题?
5月5日下午，记者在天台县龙溪乡见到党委副书记许式统时,他还在综合信息指挥室翻看一天来的办事记录。由于基层治理体系“四个平台”的任务指派都是“网上来网上去”，事件有没有办完、办得怎么样了、群众反响如何，点点鼠标都能看到，而且有文字有图片。
“今年到4月底，乡里有20多个项目开工建设,这也给我们基层治理带来挑战。我们要把每一件事做细做实。”许式统说，“四个平台”的系统，对办事流程上任何一环的负责人都是一种监督，对乡镇更是。
常山县球川镇党委书记胡志彬也爱到指挥室转转，他还有另外一层考虑：“基层治理是一种依法治理，我们还是要按照法律规定来办事。而且，现在各条‘红线’画得这么清楚，我们更应该严守纪律。”
样本： 基层焕发新活力
基层治理体系“四个平台”建设后，乡镇这个“龙头”真正挺起来了。
今年3月初，安吉县孝丰镇有网格员发现，在南溪河畔有一企业修建围墙超出了水利红线范围。这件事情的处理，涉及水利、综合执法、国土、规划、城建等多个部门，谁来牵头?如何处理?信息流转到镇综合信息指挥室，工作人员把它派送到新成立的综合执法平台。
“我们马上连续召开两个协调会，召集所有相关部门，集中协调，探讨解决对策。”镇综合执法办公室主任刘鑫午说，经过协调，企业很快依法整改。
全科网格构成一个信息收集端，触角无缝覆盖乡镇(街道)整个辖区；综合信息指挥室进行研判分析和命令指派，成为一个高速运转的处理器；“四个平台”集合了多方力量，可以及时有效处理事件，成为一个处理终端。可以说，基层治理体系“四个平台”重建了基层治理的模式，大大提升了乡镇的治理能力。
不仅如此，对派驻机构来说，基层治理体系“四个平台”提供了全新的理念和视角，推动了工作的开展。
3月中旬，武义县桐琴镇综合信息指挥室接到群众举报，镇上有一家超市存在无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务等违法行为。线索在1分钟后马上被指派到市场监管平台；再1分钟，市场监管平台就发出前往该超市依法进行执法检查的指令。检查发现群众举报属实，当事人章某随后受到行政处罚。
“相比‘四个平台’所提供的线索量，以前我们靠日常巡逻和部分群众的举报获取的信息是比较少的，且容易存在盲点。”桐琴镇市场监管所负责人说，乡镇和部门的双重管理，让信息获取更加全面、工作人员履职也更加到位。
对群众来说，以前是“有事不知道找哪个部门”，现在，“有事找政府(平台)”，获得感大大提升了。
这一份获得感，将支撑着基层治理体系“四个平台”成为中国乡镇治理现代化的浙江样板。
江北区洪塘街道三位亲历者的故事——
基层工作，越干越有味道
记者 金春华 通讯员 詹婷
核心提示:任何一项改革，都需要抓落实。对于基层治理体系“四个平台”这项关系到千家万户切身利益、关系到基层稳定发展的重要改革来说，改革的参与者、亲历者，都一定会有很多故事、很多感悟。他们工作的艰辛，就是改革的艰难；他们的获得感，就是改革的成绩；他们工作的每一天，就是改革落地的具体进程。让我们来听听宁波市江北区洪塘街道三位改革亲历者的心声。
拿到市里同时下发的两份文件，宁波江北区洪塘街道党工委副书记王时栋觉得自己像拿到了“尚方宝剑”。
文件，是两个实施意见：一个有关建立区县(市)职能部门职责下沉镇乡(街道)准入机制，另一个有关加强区县(市)职能部门派驻镇乡(街道)机构属地管理。有了这两把“尚方宝剑”，街道就可以协调区级职能部门派驻在街道的机构，“不再像以前那么尴尬了。”
王时栋说，这种尴尬，其实全国的乡镇(街道)领导干部都会遇到。这次，他们是先人一步，享受到了宁波市基层治理体系“四个平台”建设改革的红利。
“条”“块”
捏在一起了
讲述人：街道干部王时栋
“我的地盘难做主”!这不仅仅是我一个人的感受，也是所有乡镇(街道)干部会遇到的困境。
一方面，我们在日常工作中直接面对群众，事务庞杂；另一方面，又不得不直面人手少、权小责大的现状。随着经济社会的发展，这块“短板”愈发明显。
以我们洪塘街道为例。街道位于江北区城郊接合部，是一个重要交通枢纽,还被定位为宁波中心城区北部经济中心的重要核心。
可在日常工作中，街道的在编人员只有35人，且缺乏相应的社会事务执法权，很多事情想管也管不了。
可虽然街道没有执法权，但相关的执法力量，我们一点都不缺。区里的市场监管、综合执法、卫生、司法、国土、规划、环保等职能部门都在街道有派驻机构。只是街道“指挥不动”。因为这些机构是从上到下“条线”垂直管理的。街道要他们配合开展工作，很多时候靠的是“面子”。
基层治理体系“四个平台”的打造，就是为了破解这个尴尬。毫不夸张地说，乡镇(街道)“四个平台”，是矩阵化管理在基层治理中的具体实践。
听着有点难懂，但其实，具象化了就很容易理解，平台的建成，强化了乡镇(街道)对这些派驻机构和人员的属地管理刚性调控，促进“条”与“块”的融合，这样，乡镇(街道)与具体职能部门就“捆绑”在了一起，真正拧成一股绳。
2016年9月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于加强乡镇(街道)“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》。
这让改革有了“顶层设计”。为让这关键一环落到实处，宁波市委办公厅又在今年4月11日印发了相关实施意见，给了我们具体的改革方向和操作办法。
文件里面“干货”不少，从日常管理、干部任免、考核和激励、责任分工等多个方面作出了明确规定。
比如，规定派驻机构“日常工作和人员队伍由镇乡(街道)管理和使用”，镇乡(街道)对派驻机构负责人的任免有“一票否决”权，以及镇乡(街道)对派驻机构的考核占其年度考核的60%等，现在，我们的工作有据可依，有章可循了。
如今，江北区又对照市里的两个实施意见，提出了配套的具体工作措施，这让我们乡镇(街道)真的拥有了指挥棒、话语权，壮大了基层力量。我和同事们都很振奋，工作的劲头都更足了。
执法盲点消除了
讲述人：街道市场监管所所长林珂杰
说起“四个平台”改革，我最大的体会，就是工作要求更高了。以前，我们是市场监管系统内进行直线式管理，现在变成了系统和属地一同管理。
不过，我们的履职也更到位了。比如今年4月12日起，我们对洪塘辖区内经济适用房的周边环境进行了为期4天的整治提升。这块区域情况复杂，经济适用房集中的宁沁路和通惠路两侧，有300多间店面房，店面集中、居住人群集中、临近主干道、原道路狭窄，几大原因造成周边几条主要道路违停、占道经营现象屡现不止。以前多次整治，效果都不理想。
这次，我们由街道牵头，综合执法、公安、市场监管等多部门组成联合执法组，由沿线社区和物业配合，重点对占道经营、违章停车、乱设摊等问题进行集中整治，同时发挥网格员的力量，加强日常巡查，进行常态化管理。半个多月以来，情况大有好转。
第二个体会，则是我们跟街道、村社联系更紧密了，消息也更灵通了。以前，我们获取消息需要靠自己的队伍去巡逻。现在网格员、其他平台或职能部门发现问题，都会及时上报到街道综合指挥室，后者在分析研判后，会及时把信息指令派送给我们。
洪塘街道原来有各种网格1261个，比较分散，还容易存在盲点，甚至出现推诿扯皮的现象。现在重新划分成130个网格，其中人居网格115个，企业、大型商场等专属网格15个，并进行动态调整，实现了区域全覆盖；通过加强业务培训，网格员的素质、管理水平也大大提高，很多盲点都被消除了。
“双头管理”是否会影响我们的本职工作?那是没有。市里相关的实施意见明确规定，“日常工作和人员队伍由镇乡(街道)管理和使用”是在“履行法定职责和不改变机构隶属关系前提下”，而且还明确了责任分工，我们会与所在镇乡(街道)协商后制定年度工作计划。现在，我们与街道已经制定了分管领导交流机制，我们的分管副局长每个月一般会与街道分管领导面对面交流两次；派驻机构负责人更是每周都会与街道领导碰面，随时电话沟通。
我和群众更近了
讲述人：街道北欣社区第七网格长赵伟
基层治理体系“四个平台”建立以来，我的工作发生了很大变化。
我是80后，是名网格员。尽管有人说，我们网格长是基层治理体系中最小的“官”，但我是越干越有味道。因为整个基层治理要良好运作起来，离不开我们提供最新、最基础的信息。
2015年12月，我开始当网格员，主要负责民政网格工作。那时候，基层网格设置还是民政、工商、卫计等各条线各管各布置。网格设置大小等情况也不一样，我当时负责的区域相当于现在11个网格那么大，经常跑在路上，想跟居民“混个脸熟”都不容易。而且当时网格员只负责各自条线上的事情，遇到居民问我民政以外的事情，我还要挨个打电话请教其他同事。
现在，仍然是当一名网格员，但我对社区的了解更深，居民们也都认识我了，有事情会主动来找我。区里专门编制一本网格员操作手册，把群众生产生活方方面面的事情归纳为7大类33项，遇到问题我基本可以直接答复。目前，我们街道居民反映的问题，80%左右可以由我们网格长处理，10%可以在村社区解决，剩下10%上报到综合指挥室，交办到相关职能部门解决。
基层治理体系“四个平台”建设得到了居民的认可。我可以举个简单的例子。
4月14日下午15时48分，我们北欣社区网格员王迪在走访中，得知居民徐大爷医保卡上没钱但急着看病，立即通过手机终端上报了这件事。3分钟后，街道综合指挥室受理并把事情派发到街道公共服务中心；5分钟后，中心主任崔建平就答复说，徐大爷可通过办理“家庭共济网”解决这个问题，还详细告知该带哪些证件到中心哪个窗口办理。王迪帮徐大爷办好了这件事。徐大爷及时看上了病，连连表示感谢。
改革后，我们网格员的自信心、责任感更强了。因为我们有对职能部门考核、督查的权限——每个事件的发起和关闭由我们决定。这对“四个平台”的落实也很关键。因为，基层治理体系“四个平台”建设是以网格管理为手段、以信息技术为支撑，所有事件都在网上发布、流转、落实，事件的答复时间、办理时间都有时间规定。如果我接到居民反馈对职能部门处理事件不满意，就可以不关闭或者延迟关闭该事件，街道综合指挥室会马上发现这个情况，对处理事件的职能部门进行问询。如果确定其履职不到位，还会进行追责。
有压力，也有动力，反正，这份工作，我还会继续做下去。
“四个平台”的那些事
——访省编办有关负责人
记者 金春华
“四个平台”听起来很“专业”，可体验过的人都说很高效。究竟它怎样出炉如何运作?记者专访了省编办机构编制研究中心负责人，探究它的前世今生。
为什么要搞“四个平台”建设?
县乡是基层治理的重要基础。随着我省转型发展进程的加快，县乡治理体系的一些深层次问题逐步显现：一是事在乡里与权在县里的矛盾，乡镇(街道)“单薄”的管理职权与繁重的工作任务严重不匹配。二是乡镇(街道)统筹协调与部门派驻机构的矛盾，条块分割、“两张皮”的问题普遍存在，难以形成工作合力。
谋划基层治理体系，我们有一个基本的判断，就是乡镇有“两个长期”：第一个长期，就是今后很长一段时间，乡镇还是要出大力的，还是要承担大量的工作任务的。主要原因就是乡镇党委政府在基层治理方面天然地比部门效果好；第二个长期，就是今后很长一段时间，乡镇还是不可能具有相应的法定职权。这“两个长期”，决定了我们怎样去谋划破解当前县域治理的困境。
破解这样的困境，需要一个相应的顶层设计，并且要和社会环境和当下体制相结合。现在推“四个平台”，是要县级部门一起来做好事情。简而言之，就是说要让乡镇做事情，当然要让乡镇有人手、有资源。基层治理体系“四个平台”，最关键的就是要推动县乡之间职责重构、资源重配、体系重整，推动更多的资源向乡镇倾斜，使职权、力量等围着问题转、贴牢一线干。
怎么样建设“四个平台”?
建设乡镇(街道)“四个平台”，是省委、省政府的重要决策部署。
具体来说，建设基层治理体系“四个平台”需要做到以下几个方面：
一是加快信息系统整合。要按照“云上浙江、数据强省”战略部署，加快“一张网”建设并实质性向下延伸，整合开发通用软件，统一部署，统一推广，支撑乡镇“四个平台”运转，尽快打通信息孤岛，不搞低水平重复开发。各部门要加强自身各级之间的系统贯通。
二是抓紧解决综合执法、市场监管平台布局问题。执法队伍要抓紧配到位，进一步充实一线执法管理力量，推进基层执法清单化、标准化、法治化。
三是落实派驻机构人员属地管理。派驻机构人员属地管理是这项改革的难点，也是改革的亮点。按照缩短管理链条原则，探索建立矩阵式管理工作机制，在明确属地管理的前提下，抓紧完善配套制度，优化工作规则，整合工作流程，提升工作效率，确保派驻机构人员履职到位。
四是深化全科网格建设。按照《指导意见》要求，进一步整合公安、人力社保、环境保护、市场监管、综合执法、文化广电新闻出版、卫生计生、安监、流动人口服务管理、消防等部门在村(社区)的各类辅助工作力量，建立健全专兼职网格员队伍，由乡镇(街道)统筹调配到网格。
如何看待“四个平台”
与政府自身改革的关系?
一方面，是“四个平台”背靠大树好乘凉。正因为有这几年我省陆陆续续推出的一些改革措施来支撑，才有扎扎实实的“四个平台”，才能在基层治理方面取得实实在在的成绩。比如说，没有综合执法改革，就没有综合执法平台；没有市场监管体制改革，就没有市场监管平台；没有12345和浙江政务服务网，就没有综合指挥协调体系和相关的工作运行机制；没有权力清单、责任清单，就没有县级部门与乡镇的职责细分。
另一方面，这些单项的改革措施，或长或短有了一段时间，程度不一地产生了效果。现在这个时候，需要有一个合适的载体，把各项改革措施整合在一起，进行集成创新，实行综合改革，产生整体效益。因为所有的改革措施最后都要落到基层，“四个平台”作为基层治理体系的主框架，它成为我省政府自身改革措施的“整流器”、改革成果的“展示台”、改革效应的“催化剂”，应该是合适的。当然这只是“先手棋”，加上后续跟进措施，经过几年努力，就能形成富有浙江特色的基层治理新模式。
