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杭州湾跨海大桥运营管理模式的经验与启示

2018-04-04 10:29  来源: 章勇

  杭州湾跨海大桥是一座由我国自行设计、自行管理、自行建造、自行投资的特大型交通基础设施,大桥的建成改变了长三角地区的交通格局,从而促进区域经济的发展。杭州湾跨海大桥作为我国特大型交通基础设施,不仅工程规模大、施工难度大、技术含量高,而且也缺少跨海大桥的运营管理模式。通过近10年的探索,杭州湾跨海大桥已经形成了独具特色的运营管理模式,为我国跨海大桥运营管理提供了宝贵的经验。

  一、杭州湾跨海大桥运营管理的实践

  (一)杭州湾跨海大桥运营特点

  区位独特,运营监管难度大。大桥地处强潮海湾,水文条件和气象复杂,灾害天气较多,对大桥上的行车安全带来隐患;同时杭州湾跨海大桥距离长约36公里,事故车辆施救和人员疏散困难,这些决定了跨海大桥监管的难度。

  投资主体多元化。杭州湾跨海大桥由20名股东共同投资。这些股东既有国有企业,也有民营企业。股东对投资回报预期强烈,特别是民营企业。但是在大桥运营过程中,仍需要加大安全投入,运营监管中存在“两难”选择。

  大桥涉及跨区域、跨部门、跨行业等问题。杭州湾跨海大桥地跨宁波、嘉兴两市,运营管理中涉及公安、交通、海事、环保、卫生、安全监督、工商等行业管理部门,联系沟通的环节多、涉及面广、执法难度大。

  (二)杭州湾跨海大桥运营管理模式

  根据杭州湾跨海大桥的区位独特性、投资主体多元化和运营环节复杂化等特点,宁波市和嘉兴市政府组建了杭州湾跨海大桥管理局,作为大桥安全、养护监管的主体,管理局主要研究制定大桥运营管理和发展规划,履行部分行政管理职能,协调派驻的高速交警大队、巡特警、消防中队、路政和嘉兴海事局执法支队等监管单位,确保运营安全畅通。

  宁波市杭州湾大桥发展有限公司作为大桥运营管理的主体,承担大桥的投资、建设、运营、维护和管理。公司下设办公室、营运监控部、技术养护部、服务管理部、安全管理部、计划财务部、投资发展部等7个部门,负责开展公司日常事务和具体业务工作。

  图1 宁波市杭州湾大桥发展有限公司组织机构

  杭州湾跨海大桥形成了“以管理局为主导,业主为主体,各监管单位作保障”的管理模式和以创建“平安大桥”为载体的“联勤”、“联席”、“联动”工作机制,并形成了一整套管理制度和应急预案。

  杭州湾跨海大桥的运营管理模式填补了我国跨海长桥运营管理模式的空白,并在我国得到了推广。“杭州湾大桥”品牌连续四年名列“宁波品牌百强榜”前茅。

  二、杭州湾跨海大桥运营管理模式的经验总结

  (一)联勤、联动的工作机制

  组建杭州湾跨海大桥管理局,对大桥运营管理实施监督、协调、指导、服务。建立由业主和监管单位组成的联席会议制度,理顺运管关系,协调解决跨部门跨行业的突出问题;以联勤联动为核心,推行联勤单位考核、监控队伍建设、非预设的实战演练,提高突发事件处置效能。不断完善联勤机制,制定《杭州湾跨海大桥运营管理联勤工作办法》。

  (二)完善的规章制度

  为了理顺运营监管关系,实行规划化管理,杭州湾大桥发展公司先后制定了和完善了运营、养护、服务、安全管理等方面的一整套管理制度和“1+22”应急预案,即形成了由1个突发事件总体预案和22个行动方案的应急预案体系,提升了制度化、规范化、程序化管理的水平。2011年,公司通过IS09001质量管理体系认证,2015年通过质量、职业健康安全管理体系认证,2017年通过质量、职业健康安全和环境管理体系“三合一”贯标认证。

  (三)先进的信息化水平

  为保证大桥安全畅通和桥面监控,公司加大信息化水平建设,如高标准的大桥监控指挥中心、海事监控系统、桥面智能化监控等。高标准的大桥监控指挥中心,扩大延伸了大桥智能监测范围。海事监控系统能够多层次监控海上通航安全动态,加强应急处置力量配备,确保桥区海域船舶通行安全。

  三、杭州湾跨海大桥运营管理模式对特大型桥梁运营管理的启示

  当前,杭州湾跨海大桥建成运营近10周年,特大型桥梁的建设在我国也日益兴盛,世界十大最长跨海大桥中,中国大桥就占据了五席,如港珠澳大桥、青岛海湾大桥、东海大桥、金塘大桥等。杭州湾跨海大桥是我国第一座跨海大桥,为我国特大桥梁运营管理提供了重要启示。

  (一)投资方式的启示

  特大桥梁的投资方式主要有以下三种政府投资、社会融资以及政府和社会共同投资。政府投资项目主要提供非盈利的为社会大众所需的项目,社会融资主要采用BOT的融资模式,政府与社会共同投资模式是以各参与方的“双赢”为合作理念的现代融资模式。

  杭州湾跨海大桥采用的是政府和社会共同投资方式(PPP),这是一种新型的项目融资模式,杭州湾跨海大桥PPP项目为特大桥梁的PPP投资方式提供了经验和教训。

  杭州湾跨海大桥PPP项目运营初期,投资回报率较高,随着杭甬客运专线和嘉绍跨江大桥的通车,对杭州湾大桥形成较强分流,致使通行费收人下降,投资回报率下降,并最终引致部分社会资本退出。杭州湾大桥PPP项目的教训主要在于项目唯一性风险,即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目,导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。

  PPP项目融资方式通过民营资本的介入可以解决基础设施建设的资金短缺问题,但需要注意资本投资回报率和政府扶持政策等问题。

  (二)运营模式的启示

  不同的投资方式下,运营的管理模式也不一样。政府投资特大桥梁运营管理模式主要有:事业单位模式、法人公司模式、政府部门模式、委托经营模式。社会融资运营管理模式分为特许权公司模式和委托经营模式。政府和社会共同投资项目的运营管理模式也分为特许权公司模式和委托经营模式。

  根据特大型桥梁的运营管理模式的管理功能、经营成本、社会环境,政府投资体制下采用法人公司模式;社会融资体制下采用特许权公司模式;政府和社会共同投资体制下采用特许权公司经营模式。

  (三)管理体制的启示

  统一性是管理体制的基本特性之一。特大型桥梁的监管体制必须组建集中统一、责权一致的监管机构。监管机构集中监管权利对特大型桥梁运营管理过程中的各种事件进行协调与管理,避免出现问题时多头监管、相互扯皮的现象。同时建立健全运营管理规章制度,改变以行政为主的管理方式,建立起与市场化相适应的政府管制方式。

  在现代监管制度下,监管还会牵涉到不同部门的利益问题。要打破部门的界限,使运营管理的政策协调起来。

  (四)信息化建设的启示

  特大型桥梁结构复杂,监管难度大,在运营管理中,必须重视信息化水平的建设。建立特大桥梁的信息化平台,该平台贯穿整个桥梁运营监管、养护的全过程,从而保证大桥安全有序地运行。

  杭州湾跨海大桥是我国首座建成的跨海大桥,它将继续为我国特大型桥梁的建设提供范例,从而推动我国桥梁建设事业的发展。

编辑:徐光

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