2017年，我国供给侧结构性改革走过“攻坚之年”，步入“深化之年”，需要在更深层次、更宽领域上取得更具突破性的进展。城镇化是中国最大的内需，加快城镇化建设对促进创新驱动发展、经济转型升级，对解决三农问题、促进区域协调发展和社会全面进步都有重要意义。全面提升城镇化建设质量，加快解决城镇化产品有效供给不足、无效供给过剩等供需错配问题，是推进和落实供给侧结构性改革的应有之义和重要内容。但对于城镇化建设的供给侧结构性改革，目前理论界和一些政府部门主要将目光聚焦于消除房地产的过剩产能，这显然低估了供给侧结构性改革在新型城镇化建设中的作用。实际上，供给侧结构性改革的“三去一降一补”与城镇化建设都密切相关，需要重新审视供给侧结构性改革对城镇化建设的作用，这对于全面提高城镇化质量和更好地以 “三去一降一补”政策的落实推进供给侧结构性改革，均具有非常重要的理论价值和现实意义。
改革开放四十年来，我国的城镇化对于经济社会发展起到了重要的助推作用，但与此同时，低质量的城镇化不仅形成了房地产的高库存，同时也导致了大量的过剩产能、城镇化高成本以及高金融杠杆率等问题。这些问题的形成，与重开发轻规划、重城镇建设轻产业发展、重行政管理轻市场调节的低效城镇化模式有密切关系。
一、主要问题
从供给侧结构性改革的角度审视，目前的低效城镇化带来了一系列的问题，突出表现为以下几点：
首先，三四线城市的城镇化质量不高直接导致了大量的房地产库存。城镇化用大规模的“造城”运动来推进，使得资本首先进入到最容易产生短期效益的房地产行业，而实体经济并没有同步发展，导致一些三、四线城市房地产业的过高库存和大量的“空城”的出现。据统计，我国房地产库存压力主要来自于三线以下城市，去化周期达到了40个月。
其次，低效城镇化开发模式导致了大量的过剩产能。表面上看是房地产业库存过高导致钢铁、水泥、平板玻璃等需求不足、产能过剩，但实质上是城市土地供给缺乏产业支撑，缺少教育、医疗、交通等市政基础设施和公共服务配套，没能与促进人口城镇化和真实有效的房地产业需求结合起来，在低效的土地供给上开发出的房地产品变成了低效产能，从而导致大量空城、鬼城的出现。
再次，城镇化过程中产城融合度低导致高杠杆的形成。主要是采用简单的修路卖地方式进行“造城”运动，由政府组建平台公司举债进行土地开发，但在开发时对产业研究不足，而是寄希望于土地一级开发完成后通过招商发展产业，这种光靠地价和税收优惠的方式难以快速聚集产业，导致人口聚集速度慢于土地城镇化速度，导致房地产估值和去化率低于预期。一方面，由于房地产去化率低，导致土地出让速度受限，作为城镇化开发主体的政府（或政府平台公司）无法及时偿还债务，造成政府负债率高。债务占政府财政收入的比重，全国平均值已达120%，部分省市超过了150%。另一方面，造成房地产开发企业销售回款缓慢，进一步推高了企业资产负债率。相关数据显示，2016年上市房地产企业的平均资产负债率已达81%。
最后，低效的城镇化从多方面推高了成本。比如，由于基础设施和安置房等工程建设预见性不足，造成“拉链马路”、二次拆迁等重复建设，造成脱离实际的宽马路、大广场、高标准绿化等基础设施投入，造成城镇化建设成本高企。又如，简单的修路卖地炒高地价、房价的模式，造成高企的房地产价格，直接提高了居民进城成本和城市企业运转成本。
二、深层次原因
从深层次看，我国城镇化推进过程中存在的诸多短板，是制约和影响当前推进供给侧结构性改革的主要原因。
首先，是对城镇化综合发展的认识不足。不管是政府还是开发企业，普遍将城镇化建设简单理解为城市基础设施建设加房地产开发，缺乏对城镇化建设的全面认识，忽视了产业培育和城镇建设的有机联系。政府在主导城镇化建设中，前期重视土地收储和基础设施工程建设，但忽视了城镇规划建设与产业的有机联系，待到基础设施建成后进行产业招商时，才发现两者脱节，从而造成了一系列的后续问题。很多新区产业发展滞后，表面上看是招商问题，其根本原因在于前期的运营谋划只注重城镇空间布局规划，缺乏战略研究（定位与产业规划）和战术研究（空间布局规划）必然要出问题。另外，由于资本的短视性和逐利性，社会资本首当其冲进入到最容易产生短期效益的房地产行业，而对需要较长时间投入的实体经济缺乏兴趣，甚至不少资本从实体经济撤出转而投向房地产，造成城镇的产业支撑不足和房地产业的库存偏高。
其次，是城镇化建设中的专业化能力不足。城镇化建设项目是个系统工程，涉及规划、建设、产业、金融和政策等多个领域，而且每个领域又分为很多子领域，每个领域、子领域或某一个环节受卡都会对项目推进造成巨大影响，甚至造成项目无法推进。由于当前很多城镇化建设主体只聚焦于某一环节，缺乏专业化、综合化的城镇运营服务商牵头和统领，往往导致城镇化建设各环节脱节或项目进展缓慢。
再次，是城镇化推进的市场化不足。虽然十八大后中央大力推进政府向社会力量购买公共服务，并通过PPP等方式吸引社会资本参与基础设施建设。但由于政策、观念和行政管理惯性等多方面原因，大部分地方整体的城镇化建设还是政府主导，行政意识重于市场意识，市场化还停留在工程建设、房地产开发等层面，导致城镇化推进的市场化严重不足。
最后，是城镇化进程中政策配套不足。现有政策对地方政府负债行为提出了诸多要求，将财政资金、地方政府债券和PPP作为地方政府城镇化建设的主要资金来源，严控新增债务。但由于存量债务期限较短，如果不能新增债务，不断到期的存量债务又难以偿还，很多地方政府和金融机构就只能用各种方法变相融资。此外，大部分的PPP项目是将一个城镇整体分割成一条条道路等子项目，子项目的效益很难衡量，运营的标准难以设定，实施过程中就变成了期限拉长的BT项目，没有体现PPP公私合营的本意。此外，举债筹集资金的使用效率低下，并存在着诸多管理的难题。地方政府把大量融到的资金投入到广场、城市道路、景观建设，而产业并未同步发展，致使土地价值短期内难以产生收益用于偿债，最终将导致地方债务风险加剧。
三、充分发挥供给侧结构性改革在新型城镇化中的全方位作用
为更好地发挥城镇化在供给侧结构性改革中的作用，应着力于解决两个方面的核心问题。
一是补齐城镇化发展的营运能力短板。充分认识城镇化建设的系统性和整体性，建设前期就应该统筹研究项目的地理区位、资源禀赋、产业结构、人口结构等存量要素，科学确定城市（镇）定位，将城市规划与经济社会发展五年规划，特别是与产业规划、就业规划相结合，理顺投融资机制为城市（镇）建设和产业发展提供资金保障，实现产、城融合协调发展。
二是弥补城镇化发展政策短板。全面落实中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神，重点是完善城镇化建设标准体系，优化考核制度，理顺投融资机制，提高民众和专业机构的参与度，优化政府与市场的合作方式等。（文/科赛集团 江赛）
